多層次傳銷業發展白皮書上

公平會是一個過渡性質的管理機構，而非長期主管傳銷的機關

1980年代，多層次傳銷商業模式傳入台灣，在無序的狀態中快速發展，並在1981年爆發了「台家事件」。從此，台灣社會就不斷傳出老鼠會吸金詐騙事件。

其中，影響最大的莫過於1990年的鴻源事件，該事件有16萬人受害，受騙金額合計900多億台幣（註，約佔GDP之1.8%），國家社會為之震撼。

鴻源事件後，為了解決老鼠會橫行，民眾受害的亂象，政府乃於1992年訂定多層次傳銷管理辦法，成立並賦予公平交易委員會依據該法管理傳銷產業。

有管理辦法，有公平會職司管理，老鼠會亂象很快得到了有效的抑扼，而傳銷產業也在贏得社會大眾的信賴之後，迎來了一波明顯的成長。

然而，公平會依據多層次傳銷管理辦法對老鼠會的管理成效，在不久之後卻又開始變得越來越捉襟見肘。

在道高一尺魔高一丈的鬥法中，精明的非法傳銷陸續識破管理辦法的法規漏洞與公平會的執法盲點，再度在社會上猖獗起來。而一度在管理上取得相當績效的公平會，卻對一連串創新傳銷騙術無計可施，完全處於被動，以至於非法傳銷暴雷事件無月無之（註，據統計，2020年全年，每個月有1.8個老鼠會新聞）。而潛伏未爆的非法傳銷，則仍然遍布在城市到鄉村的各個角落。

在非法傳銷死灰復燃遍布整個社會的時候，公平會因為法規漏洞以及管理態度，幾乎從未主動查察舉發非法傳銷騙局，只能坐等事件爆發；而對於那些已經浮出檯面的非法傳銷詐騙事件，公平會則每每以事屬銀行法管轄進行切割，把自己法定的管理傳銷的責任推得一乾二淨。

公平會的這種切割不管的態度，無疑成了不法人士把傳銷手法當作犯罪樂園的方便後門，尤有甚者，不只本國的非法份子在台灣大發傳銷詐騙利市，這個方便後門的聲名，還遠揚國際，招引無數外國的不法份子爭先恐後，不遠千里萬里前來台灣吸金。

公平會把一場原本已經贏得好名聲的管理局面，竟至玩到慘輸，其中有很多主客觀原因，容後詳述。但在這裡，必需先點出的一個核心問題就是：公平會做為一個準司法機關，其職權定位在於「裁決與處分」不公平競爭，以至於公平會在行使管理傳銷市場秩序的職掌的時候，陷入司法人員扮演執法人員的角色混淆困境之中。

在政府司法與執法分工的框架底下，偵辦案件、防騙子、抓小偷是警察、調查等執法人員的職責；而司法機關的職責則是依執法人員檢具的事實，裁判宵小有沒有罪，應該處多少處分？

要求一個以裁決與處分為本質的準司法機關像警察調查機關那樣，把精力放在偵辦案件、防騙子、抓小偷等工作上面實在並不恰當。

正因為公平會角色定位錯誤，乃導致正派傳銷業界對於公平會主管傳銷三十年的績效多所詬病。面對不滿，公平會內部也有曾經年輕官員想要為產業盡一份力，像個警調人員一樣，前往傳聞中明顯「違法」的傳銷公司進行調查，但是限於人力、專業、角色等問題，這種不專業的調查基本難有結果、乏善可陳。

近年間，業界屢屢傳聞某家公司可能會成為整個傳銷產業的原子彈，一旦爆炸，對產業及對社會將會帶毀滅性的後果。有一位公平會女性專員，基於好奇心與責任感，特別下工夫研擬了一個調查計劃，前往該被未爆彈的公司進行調查。

當那位女性官員一踏進該公司大門，表明身份與來意之後，立刻有幾位高頭大馬、身著黑色西服的人員前來接待她。結果，單槍匹馬的公平會女性官員，在沒有警調專業訓練與團隊奧援的情況下，一時間被那樣的幾個包圍她的大漢嚇得花容失色。後來她充滿感慨的分享說：「當時腦袋一片空白，什麼詳細的調查計畫完全想不起來，我只想找一個理由早早脫身。」

這個真實的故事說明，無論是角色定位還是工作實務，公平會本職上是一個裁量機關，超出裁量範圍以外的調查、舉發、移送、逮捕等警調業務，公平會根本不會做也做不來。勉強要做，也只是像那一位熱血女性官員一樣，把自己弄得深入虎穴、進退兩難，狼狽而回。

職是之故，做為職司裁判的一個準司法機構，無論如何，公平會都不適合長期扮演一個產業管理機構，更不適和管理一個全世界頂尖騙徒最喜歡寄生的多層次傳銷產業。

三十年歷史證明，報備制的錯誤與公平會的被動

民國80年代，由於經濟部暫無管理傳銷方面的相關概念，而政府又急於遏制可能層出不窮的老鼠會事件，以免鴻源事件再起，乃匆忙訂定多層次傳銷管理辦法，並將管理傳銷產業之職責暫時交由公平會負責。

初期，做為一個過渡期的代管角色，公平會確實為抑制非法吸金，引導傳銷產業步入正軌立下汗馬功勞。但是，當公平會把一個原屬於行政機關的過渡代管任務，變成常規的本職，公平會準司法機構不適合管理產業的種種先天後天問題就一一浮現出來。

而非法吸金詐騙份子，也很快識破公平會先天的侷限以及後天的BUG。從而在公平會的局限與BUG底下，不斷創新花樣，在社會上橫行無阻，造成一連串數以十億計、百億計的重大傳銷詐騙事件。

而一再受害的社會，對於傳銷行為，乃普遍形成了一種敬鬼神而遠之的集體意識，因為，避免受害上當最好的方法，就是把所有傳銷不論正派非法，全部視為老鼠會，而這種一竿子打翻一條船的民眾防衛心理，也成為正派經營業者口中的揮之不去產業的困境。

截至2022年為止，公平會管理傳銷產業已屆滿三十年。

三十年來，公平會在管理傳銷產業的可見業務基本可分三項，第一，受理新公司的報備業務。第二，裁罰已報備公司之若干違規行為。第三，執行多層次傳銷產業的年度調查及報告。

此外，公平會或者還有一些抽查與宣導工作，但這些工作內容，對於多數業者與傳銷商而言，基本都是無感的，或是沒有實質意義的。

而傳銷產業最需要解決，也是當初公平會受命肩負管理傳銷任務的主要任務「防杜老鼠會、遏止吸金詐騙、保護社會大眾」等等，在精明的騙徒破解公平會傳銷管理的BUG之後，公平會基本無計可施，並造成正派業者處在一種蛇鼠一窩的惡劣處境之中。

面對正派業被迫與非法人士共同承擔老鼠會、吸金詐騙汙名的反彈與怨言，公平會的說法總是四兩撥千斤，一句話：「沒有報備的傳銷行為，公平會無法可管。」，然後就繼續坐視非法份子橫行為害，直到爆雷，再由檢調依銀行法收拾無數人受害的爛攤子，好像所有非法傳銷只要沒有報備就與公平會沒有任何關係。

公平會宣稱「沒有報備的傳銷公平會無法可管」，這句話所主張的是，公平會只管向公平會進行報備的公司。事實上，會主動報備，都是想要正派經營的公司，這樣的公司有一定程度的自愛自律，偶然間確實也有可能犯錯受罰，但是，真正需要管理處分遏止的，其實是那些不想報備卻危害至巨的非法詐騙份子，當公平會宣稱不管沒有報備的傳銷詐騙行為，這些騙徒誰又會笨到向公平會自首（報備）呢？

而假如公平會只管理想要合法經營的已報備傳銷公司，那麼，不報備的非法傳銷詐騙問題，又該由誰管呢？

就政府的授命、社會的認知以及傳銷法規的宗旨來看，管理「傳銷行為」並不分報備與否甚至未報備違法行為才是公平會為民除害最主要的使命，就此，公平會毫無理由可以託辭「沒有報備的傳銷公平會無法可管」來迴避責任。

如果現實上確實無法可管，存在著法律漏洞，做為傳銷行為的主管機關，則公平會無疑需要積極修法，把無法可管或法律漏洞補好補滿；而不是讓無法可管成為一個公平會閃躲責任的荒謬特權，讓非法人士恣意橫行的漏洞。

公平會不適合管理的主客觀背景

除了法官不宜擔任警察這個「角色定位問題」與「遇事推諉的管理態度」之外，公平會在管理傳銷產業上面還存在著七個主、客觀方面現實難題。

（一）、客觀背景的難題：

1，缺乏專業

一個主管機關之所以能夠管理一個領域，最重要的基礎就是對所管理的領域，擁有比被管理者更大的專業優勢與可信服的公權。

就此而言，公平會對於傳銷產業的發展演變、傳銷業者的心聲以及非法人士假託傳銷的騙術等等必修層面普遍都欠缺專業認知，因此，有傳銷業者甚至每提公平會必稱外行。

事實上，公平會只有很少數事務官可能對於傳銷產業的理論與實務還有一點初淺的概念。但是真正主導公平會決策，攸關傳銷產業發展環境的公平會主委幾乎沒有哪一任是在受命前就對傳銷稍有素養；而等到這些傳銷素人主委上任一段時間，對傳銷有一些概念之後，也是他們離開公平會的時候了。

另外，公平會採行委員制，七位委員的決議對於公平會決策有著關鍵影響。

但很可惜的是，長期以來，大多數公平委員上任前也完全沒有傳銷概念，上任後又很少設法認真了解傳銷。也因此，公平委員每每會做出「七比零」這種橡皮圖章式的決議。

不論主委還是委員，在職期間基本就是一種暫渡心態，這種心不在焉的決策體系，乃造成公平會錯失很多做出促進傳銷健全發展、為社會為經濟謀福祉的機會。最終使得公平會長期淪為許多業者心中不食人間煙火，不接地氣的象牙塔機關。

2，缺乏人力

公平會管轄的事務顯然也遠超出其人力之配置，如果未來再加上管理數位經濟這個比傳銷更複雜棘手的業務，那麼，公平會的人力資源將會更加左支右絀。

從公平會在管理傳銷產業的人力配置調性來看，基於公平會為一個準司法機關，故而在人力配置上面，也都偏向於準司法人員而非執法人員的屬下。

然而，傳銷產業所最迫切的任務，決不單單是對合法業者的裁量處分，而是對不法份子的糾舉抑扼，為廣大社會大眾掃除詐騙陷阱。

即使只是管理規範已報備的三百多家公司，公平會的有限人力其實已經相當緊繃，如果還要擴及查辦無處不在的未報備非法分子，公平會的人力配置根本無法勝任。

不過，這樣看似無解的問題，鄰國韓國、馬來西亞的成功經驗，其實是一個極具價值的借鑑。韓國馬來西亞的做法是，採用業必歸會，借力民間的專業與人力，似乎是一個解決主管機關人力不足、專業不足兩大難題事半功倍的良策。

3，缺乏有力的法規

缺乏有力的法規這一點，很可能是一切問題的根本源頭。

目前的傳銷法規，採行的是報備制，這是一種極為低度的管理模式，就業者的說法就是，面對宵小不設防，開著大門恭迎蒼蠅、蟑螂、老鼠隨意進入。

而台灣傳銷報備制度，乃成為民眾無從判別是非法還是正派的風險，很多民眾千挑百選，所選擇的最佳公司，往往卻是更會胡吹亂蓋的陷阱。

因此，公平會管理傳銷產業，除了早期略見成效之外，到了中後期，緣於詐騙集團已經參透「報備」二字所代表的低度管理的特性以及公平會消極、被動的態度，公平會的管理成效越來越難見成效，也越來越令人大失所望。一樁又一樁的非法傳銷詐騙事件，說明了，在報備制的法規底下，公平會低度管理存在著致命的管理漏洞，只要不報備，詐騙集團的老鼠會吸金騙局就可以完全繞過公平會，在台灣社會四處橫行。

對於公平會低度管理傳銷產業所產生的種種嚴重漏洞，傳銷產業界經由參考鄰國優化產業體質、減少吸金詐騙的經驗發現，一切的問題似乎都出自於法規是否嚴謹完備，而台灣三十年沒不變的報備制的法規，則是導致公平會喪失功能、民眾屢屢受害的核心原因。

因此，業界乃積極研討對策，提出修法版本，推動將報備制改為許可制，增加各種過濾宵小的門檻，用嚴管的法規來杜絕非法，並期望在有效阻絕非法人士之後，能夠進一步改善產業的生存發展環境。

然而，從2018年開始，產業界的修法改革行動，歷經多年的推動，並多次與公平會深入溝通，甚至不惜走上街頭進行抗爭、表達訴求。但是，到現在公平會卻是不動如山，在業者自2018年提出修法訴求之後迄今業已五年，那部讓傳銷產業認為是一切傳銷問題根源的多層次傳銷管理法，仍然一字未改。公平會抗拒修法的態度，只會讓更多的民眾因為法規的漏洞而傾家蕩產，讓無數年輕人只因走錯一步就此負債終生。

（二）、主觀背景的難題：

1，推諉卸責的官僚態度

公平會歷來在管理傳銷產業方面，明顯失諸官僚心態，能不多事絕不自找麻煩，對於對產業的困境，經常避重就輕，甚至裝聾作啞，久而久之，公平會有時還會自我感覺良好，自豪的宣稱管理得很不錯；對於產業界長期的痛點與修法心聲，竟以七比零的委員會決議，將產業界改革的希望一舉化為泡沫。

這種無視現實自我感覺良好的心態，乃使得公平會不思進取，每每錯失改革時機並逐漸喪失業界的信賴與期待，成為一個不接地氣、越來越官僚的主管機關。

2，抱殘守缺跟不上時代

在數位時代中，我們常常聽聞駭客兩個字，而這兩個字所代表的是一種讓人聞之色變的狠角色。

事實上，騙子也可以視同為社會的駭客，是一個自古以來就存在於每一個時代裡的社會駭客。

所謂的數位駭客，指的是熟悉某個數位領域並洞悉其間的漏洞，然後利用該漏洞進行偵蒐、竊取、詐騙、釣魚取得非法利益的行為。

社會駭客也是如此，社會駭客洞悉法律的缺陷、社會的死角、人性的弱點以及時代的脈動。然後，他們利用這一些可乘之機，精心研擬出各種引君入甕的詐騙手法。

在傳銷概念形成之前，金光黨的詐騙，往往只能詐騙一個單一受害人。但是當騙子們發現了傳銷的複製倍增的特質之後，一次的詐騙甚至可以連環騙取成百上萬的民眾，獲得的金額更是數十百億之數，可謂如虎添翼、如獲至寶。

正因為傳銷複製倍增的特質能夠幫助騙徒取得更大的詐騙效益，從此，每一個騙子一旦想出了一套新穎詐術，其首先想到的的一個念頭，一定是如何與傳銷手法巧妙結合。

當騙徒已快速掌握每個時代的脈動與漏洞，靈活研發全新的騙術並與傳銷倍增特質結合的同時，公平會卻拿著一套用了三十年而沒有新時代意義的多層次傳銷管理法(註，2014年訂定多層次傳銷管理法，其內容大多根據其前身多層次傳銷管理辦法照抄過來，而且施行八年以來從未修訂任何一個字。)來對抗進步神速的詐騙集團，其「望騙而興嘆」的效果也就可想而知了。

比如，電商成為時代消費主流的時候，騙子們很快就研發出一種結合多層次傳銷多層分紅機制的傳銷電商程式在社會上流竄。另外，當虛擬貨幣興起之後，嗅覺敏銳的騙徒更是如獲至寶，到處找數位開發人員撰寫程式，把虛擬貨幣與傳銷機制進行整合。

此前，韓國虛擬貨幣暴雷，至少有20 萬人受害，成為韓國一場社會災難。事實上，這類結合傳銷手法的虛擬貨幣詐騙也一樣存在於台灣社會之中，各種放餌、鉤釣伎倆已經是公開的秘密，只是還沒有爆發出足以震撼社會的重大事件而已。

im.b事件爆發後，國人深深的感慨「台灣詐騙手法世界第一」，這個第一說明了，台灣的詐騙人士在發展第一名騙局的時候，顯然還多了一點謹慎的心眼，多了一道防火牆與脫身方案。

當詐騙集團不只有緊扣時代脈動的高明騙局，還有防止出事的防火牆以及全身而退的方案時候，公平會所擁有的，卻只是一部抱殘守缺，故步自封，已經被詐騙集團不知破解了幾百次的老舊法規。公平會拿老舊法規來進行管理多變刁鑽的非法傳銷，這無疑是拿著斧頭、棍棒跟飛機、導彈相互廝殺，其全面慘輸結局自無疑義。

3，公平委員的決議與現實完全脫節

公平會採取委員制，重要決策由七位公平委員開會表決做成決議。

委員會制度理論上是一個可以匯聚眾人智慧的多元機制；但是，公平會的委員制，卻是一個被質疑毫無積極作為的決策機制。

公平會做為傳銷產業的主管機關，七位公平委員卻幾乎都不具備傳銷的專業學養，亦即，七位公平委員全部都是傳銷的外行，這樣的外行委員，又如何決議出對傳銷產業具有防弊興利意義的決策呢？

從七位委員以七比零的票數一致反對修法、反對許可的現實看來，公平委員不只先天上專業不足，上任後也很少走下神壇深入田野，很少與傳銷事業或傳銷商進行交流。以至於，涉及傳銷產業的重要議題，委員們的會議與決議，通常都只是行禮如儀，做做樣子罷了。

也正因為委員們專業不足又高居廟堂，不願意走入民間瞭解需求與問題，所以產業發出的心聲，表達的不滿，委員們基本都聽不懂也沒有深刻感覺，因此他們才會一次又一次做出完全脫離現實需要的橡皮決議。

4，公平會主委來來去去，欠缺使命感

主觀背景中最後一個問題是，在歷任主委來來去去的仕途之中，幾乎很少主委會把公平會當成一個大開大闔的舞台，通俗一點說，公平會主任委員只是一個在官場中的一個過渡性質位置。既然是一個過渡性質的職務，那麼，首先要考量的通常就不是在崗位上如何積極貢獻，而是如何盡量減少麻煩，如何愛惜羽毛。

因此，在騙子一直與傳銷產業糾纏共生的三十年漫長時間裡，幾乎沒有任何一位主委用比較積極的態度，領導公平會為打擊非法做出銳意進取的革新舉措。

在所有歷任的公平會主委當中，現任主委李鎂可能是很少數願意放下身段與業者保持交流的主委之一。但是，或許是沉痾已久，或許是機關僵化，李鎂想要為公平會、為傳銷做一點事的熱情，似乎也在整個體系中日漸被消磨殆盡。

曾國藩說：「風俗之厚薄奚自乎？自乎一二人之心之所嚮而已。」

一個主管單位，除了需要完善法規做為管理基礎外，單位的管理態度是消極無為？還是積極進取？基本植基於單位舵手的心志。是以，想要改變公平會消極無為的傳統，主委的意志是一個無比重要的元素。只是很可惜，願意為公平會付出熱情與精力的主委並不多見，而在僵化的單位中，心懷抱負與熱情的主委，最終到底是改變單位還是被單位同化，也是一種理念與現實的嚴酷考驗。

公平會不應繼續管理傳銷產業

根據韓國、馬來西亞等國的經驗，對付假借傳銷手法進行詐騙吸金的亂象，透過許可制及若干嚴管的配套，其成效不只立竿見影，而且可以行之久遠。

許可嚴管的制度字面看起來好像會箝制產業發展，但事實上，在許可制發揮防杜宵小效能，明顯減少傳銷詐騙事件之後，許可嚴管反而可以為傳銷產業掃除了社會上那一種不信任感。

當人們對於傳銷產業產生信賴之後，傳銷產業反而能夠迎來歷史契機、蓬勃發展。韓國傳銷產業產值因為許可嚴管而反超日本，長期居於全球第三大傳銷市場；而馬來西亞傳銷產業也同樣受惠於許可制嚴管所取得的社會信賴，其傳銷產值從與台灣互有領先的拉鋸狀態，快速甩開台灣，迄今其產值已超過台灣的兩倍有餘。

很顯然的，採行許可嚴管，不只能有效防杜宵小的橫行詐騙，還能促進整個傳銷產業的倍數成長。

除了韓國、馬來西亞之外，包括中國大陸、越南、印尼等市場，也都陸續採行許可嚴管的模式，為當地傳銷市場創造一個人民可以更放心選擇、更安心經營的良性環境。

除了上述亞洲國家採行許可制並卓有成效之外，事實上，就連全球傳銷的發源地及大本營美國，也已經走在了許可嚴管的路上。面對正在朝向嚴管的趨勢，美國直銷協會雖然串連遊說團體反抗美國社會各界嚴管的呼聲；但是，在嚴管呼聲日益高漲的今天，遊說團體為美國傳銷產業爭取到的免於嚴管豁免特權的力度，其實已經越來越薄弱。或許，在不久的未來，美國傳銷也會在全世界驚訝的眼光中走進許可嚴管的現實。

不法集團利用傳銷模式在社會上西進詐騙，一直是一個久久不能解決的社會頑疾。這種現象，在台灣如此，在以前的韓國、馬來西亞也是如此，在全世界幾乎所有國家都是如此。

當韓國、馬來西亞等國透過許可嚴管的方法取得遏制非法、促進產業明顯成效的時候，在台灣，公平會理當見賢思齊，借鑒成功經驗來為台灣社會與傳銷產業除害興利。

然而，遺憾的是，公平會不只沒也主動改革，對於產業長達五年修法的訴求，卻採取推諉抗拒的態度。 可以改善而拒絕改善，導致人民繼續被騙受害，公平會恐難脫伯仁因我而死的道義責任。

公平會管理傳銷產業不只角色定位有問題，管理法規有問題，管理思維有問題，管理態度有問題。而這一連串管理問題所造成的鼠輩猖獗、民眾受害的結果，更是公平會管理失敗故不應該再繼續扮演傳銷產業主管機關的根本理由。