現行多層次傳銷管理法第38條課徵公課規定違反憲法精神

文/蔡本源

壹、前言

   中華民國傳銷商業同業公會及直銷智庫協會的傳銷業菁英自108年起開始邀集專家及學者進行「多層次傳銷管理法」修法工程，修正草案於109年5月16日草擬完成修正對照表，且業經林岱樺立法委員於109年10月06日送立法院第10屆第2會期經濟委員會審議，並已於第3會期110年5月24日進入逐條審議，可惜因為新冠肺炎疫情的影響立法院停會。
   目前該案正於第5會期經濟委員會審查中，立法委員與主管機關攻防的焦點，比較是集中在是否將該法第6~9條的報備制修正為許可制。其實第38條的「特別公課」條款，更是一條涉及是否違憲的條款，亟待一併檢討修正。

貳、「特別公課」的意義

   依據法務部104年09月30日法律字第10403511360號函釋略以，公法上之金錢給付義務，包括「稅捐」、「規費」、「受益費」及「特別公課」等，原則上係指國家或其他公法人，為獲得收入之目的，依據公法法規，所請求之一切金錢給付。然「稅捐」、「規費」、「受益費」及「特別公課」雖同為公法上之金錢給付義務，惟其概念仍有差異。茲簡要分述如下:

一、「稅捐」為中央或地方政府，為支應國家事務之財政需要，及達成行政目的，依法向人民強制課徵之金錢或其他有

   金錢價值之實物之給付義務，而不予以直接報償者。

二、「規費」乃是個人對於公共設施以特定方式實際上加以使用之對價（使用規費）或享受行政機關之特別給付之對價

   （行政規費）。

三、「受益費」係針對特定公共設施所給予特別利益之人加以課徵，但不考慮該受益費義務人實際上是否享受該項利益

   (不特定對價) 。

四、「特別公課」係國家為特定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之特

   定用途。
   「特別公課（Sonderabgaben）」係起源於德國之現代財政工具，於德國法上雖未明文規定，在實務上，卻廣受支持此種新興財政工具之使用，同時也受到法院之認可。「特別公課」由於係課義務人群體對國家政策特殊目的之實現，具有較於社會群體或其他群體更為特殊之責任，並基於此責任而負擔金錢給付義務，故並非屬對國家特定給付之個別報償（參辜仲明，特別公課規範概念及基本原則之研究，90年7月，第107-115頁）。
   又台北高等行政法院94年度訴字第3703號判決文，對「特別公課」定義如下: 「所謂特別公課者，係依法向特定範圍之產業群體，按一定費率徵收，所得款項不編入總預算中，而供特殊用途。」

參、「特別公課」的立法原則

   司法院釋字650解釋，政府課徵國人金錢給付義務之稅捐須採較高度法律保留之密度，大法官認為租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，應以法律明文或法律明確授權之命令定之，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。僅有屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，迭經司法院解釋在案（釋字第443號、第620號、第622號、第640號解釋參照）。該解釋雖非採取絕對法律保留原則，但對於授權明確性之認定上，採取相對嚴格之標準。
   另司法院釋字第593號也解釋：「國家對特定人民課徵金錢給付義務，應以法律明定課徵之目的、對象與額度，如以法律具體明確授權主管機關以命令為必要之規範，應就授權法律整體規定之關聯意義，綜合判斷立法機關之授權

是否符合授權明確原則，及行政主管機關之命令是否逾越母法授權或與之牴觸。」可知大法官對於「課徵公課」之法律保留密度亦甚嚴謹。

   茲以空氣污染防制法之空氣污染防制費為例，對「課徵公課」立法原則做一說明，按政府課徵空氣污染防制費主要目的為貫徹憲法增修條文第9條第2項之環境及生態保護意旨，係為了整體社會公益的目的，本於「污染者付費之原則」，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；該徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立「空氣污染防制基金」，專供改善空氣品質、維護國民健康之特定用途。簡言之，空氣污染防制費係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，早已已成為現代工業先進國家常用之工具。(參蔡松均律師財稅脈動編輯群)
   吾人可由司法院釋字第426號理由書之內容，推知多數大法官對於空氣汙染防制費之立法原則大概如下：

一、課徵目的係為實現憲法增修條文第9條第2項保護環境及生態之公益目的。 二、課徵對象係依汙染者付費原則而導引出使用汙染源之人。 三、課徵的特殊關連性可由汙染者付費原則推出，被課徵之群體造成空氣污染比非使用汙染源之人更具有較高之保護環

   境及生態責任，因此該課徵與社會公益目的之間具有特殊的關連性。

四、空氣汙染防制費收取後全置入環保主管機關所成立之空氣汙染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用，

   係為專款專用。

五、由於空氣汙染防制費係專款專用於改善空氣品質及維護國民健康，就群體用益性而言，可推知其用途係普遍有益於

   社會及所有人民。

肆、現行多層次傳銷管理法第38條的「特別公課」

   查現行多層次傳銷管理法第38條第1項規定: 「主管機關應指定經報備之多層次傳銷事業，捐助一定財產，設立保護機構，辦理完成報備之多層次傳銷事業與傳銷商權益保障及爭議處理業務。其捐助數額得抵充第二項保護基金及年費。」該法第38條第2項更規定: 「保護機構為辦理前項業務，得向完成報備之多層次傳銷事業與傳銷商收取保護基金及年費，其收取方式及金額由主管機關定之。」第38條第5項又規定:「保護機構之組織、任務、經費運用、業務處理方式及對其監督管理事項，由主管機關定之。」
   該法第38條第1項規定，先是空白授權主管機關強制多層次傳銷事業捐助一定財產，再依該法第38條第5項規定空白授權主管機關設立「官方保護機構(財團法人基金會)」，辦理完成報備之多層次傳銷事業與傳銷商權益保障及爭議處理業務。又為辦理該業務，第38條第2項又空白授權保護機構得向完成報備之多層次傳銷事業與傳銷商收取「保護基金及年費」，因為沒有訂定授權範圍，其收取方式及金額均空白授權由主管機關訂定法規命令任意定之。
   爰此，現況是所有三百多家傳銷事業每年必須依其年度營業額繳交約3千萬元「公課金」，又稱「保護費」，只是僅作為傳保會調解極少數(一年只有2~3件)的傳銷事業與傳銷商之間爭議的特定目的之用，並非作為造福傳銷事業及社會大眾公益目的之用，以致每年結餘約2千5百萬元，未免繳稅，只好挪移他用，或挪移做為增加財團法人設立基金之用，嚴重牴觸保護費「專款專用」之原則。
   由於主管機關破天荒的單獨針對多層次傳銷事業唯一特定行業實施「特別公課」，且又每年不合理的課徵大筆的「公課金」，顯已愈越憲法規定課以人民義務及限制人民權利，應以法律定之或應有法律明確授權範圍的「明確性規定原則」，並且也違反「使用者付費」之公平正義「平等原則」及「比例原則」。
   另外，主管機關設立官方保護機構並未編列任何公務預算，僅因以空白授權訂定法規命令，強制多層次傳銷事業捐助一定財產，就逕自設立「官方保護機構(財團法人多層次傳銷保護基金會)」，所有的董事及監察人均由主管機關官方選派任用，顯已與現行財團法人法設立官方財團法人之規定相互牴觸。又因為財團法人設立基金及經費來源均係來自民間，支出經費可以免於民意機關的監督，財團法人多層次傳銷保護基金會無疑是一頭非官非民的大怪獸。

伍、結語

   依「財團法人法」第2條規定，財團法人多層次傳銷保護基金會組織性質本應為一「民間財團法人」，主管機關卻將之定位為「官方財團法人」，保護機構之董事及監察人，均由主管機關選（派）之，殊有未妥。爰建議主管機關應比照金融消費者保護法第14條規定，修正現行管理法第38條第1項規定，改由主管機關應捐助一定財產,依財團法人法設立保護機構,辦理完成多層次傳銷事業與傳銷商權益保障及爭議處理業務。
   又主管機關對全體完成報備之多層次傳銷事業與傳銷商收取保護基金及年費，作為處理極少數有爭議的多層次傳銷事業與傳銷商之用，顯已違背課徵公課之「公平原則」、「比例原則」、「社會公益原則」以及「使用者付費原則」，應迅予檢討改進。爰建議盡速修正現行管理法第38條第2項及第3項規定，將每年收取的保護基金及年費,改為收取保證金及爭議處理費，依使用者付費原則，由傳保會專款專用，以求公允合理。