傳銷事業為何需要由報備制改為許可制?

文 蔡本源

壹、前言

公平會發布108年多層次傳銷事業經營發展狀況調查結果，108年底多層次傳銷事業的營業總額為935.41億元，首度突破900億元，傳銷商人數增至369.46萬人；佔人口比例12.92%。透過網路傳銷家數為194家，占總家數334家近6成，凸顯出近年使用網站、臉書粉絲團與開直播等直銷方式相當熱門(備註1)。

多層次傳銷產業有助促進我國人創業與就業機會,讓新加入的傳銷商站在傳銷事業與眾多傳銷商的基礎上,實現業內創業,並且具有正職與兼職的選擇彈性,又可以選擇自用或銷售商品或服務,非常適合現代人開展多元的斜槓人生,創造多元收入,未來發展性不可限量(備註2)。觀諸30年來，傳銷產業，尤其是外商，對促進我國經濟發展及社會就業，貢獻卓著，全國有目共賭。

貳、「報備制」與「許可制」的差異?

我國現行對於特種商業營業行為的管制手段，就法規及命令上所出現之行政作為名稱，有由業者提出之申請特許、申請許可及報請備查、備案、核備、核准等，或是由主管機關函復業者之同意備查、准以備查、准以核備、同意辦理、准以辦理等；在實務運作上，行政處分名稱的用法在定義上各有其不同之法律效果，但從制度面看，可概括為「許可制」與「報備制」兩種制度。

一、許可制（事先預防制）

許可制的公司行號經營商業，必須依公司法第17條第1項或商業登記法第5條第1項之規定，先依相關法律或基於法律授權之命令，經政府目的事業主管機關事先審查許可，於領得許可文件後，方得申請公司行號（商業）登記。許可制係事前抑制的預防制，在許可制支配的規範下，主管機關的立法仍必須符合憲法嚴格意義的法律保留原則、法律明確性原則、正當程序原則、比例原則或平等原則。

許可制依立法設計與實際適用法律之不同，實務上概可分為:1.特別許可制(特殊性行業的特別許可)2.準則許可制(一般管制性行業的原則許可例外禁止)等二種次類型。國家主要是是視該行業之公共性、稀有性、特殊性或高風險性及其對於商業秩序及公共利益的影響程度，而有不同特別立法設計與執法型態。既然該商業行為須經政府許可，許可制的生效日，必然是主管機關行政處分核准的許可日。

由於由於多層次傳銷管理法是管理傳銷行為，因此不宜採前述一般性商業「事前許可」之「設立許可」制，而須改採「事後許可」之「經營許可制」，俾讓已經申請公司行號（商業）登記，且符合傳銷經營許可條件者，均可隨時自由申請「經營許可」，加入多層次傳銷行業，也較符合現況。

二、報備制（事後追懲制）

報備制係指公司行號的業務須於辦理公司行號（商業）登記後，再依法律或基於法律授權之命令，向政府目的事業主管機關行文報備後即可開始營業。報備制係事後追究之追懲制，追懲制是指事前不必申請許可，但營業中如有違法情形，主管機關得為糾正、禁止、解散或懲罰。報備只是便於主管機關事後踐行保護及檢查的義務。

報備制可依立法設計與實際適用法律型態之不同，可分為:1.自願報備制2.強制報備制兩種，前者可說是完全自由，而後者則尚存有管制之意味，因為違反強制報備制，會附有制裁機制，否則即不得謂之強制。既然是報備制，該報備行為的生效日，當然就是以向主管機關報備的當日為生效日。

109年9月18日民眾黨曾提案修改「集會遊行法」，主張憲法集會自由權，擬將現行的「申請許可制」改為「自願報備制」，因為茲事體大，修法沒有成功(備註3)。此外，涉及憲法人民結社自由權的「人民團體法」，主管機關雖欲改為登記制，也沒有成功，亦尚維持「申請許可制」。

參、多層次傳銷「報備制」的歷史

我國公平交易法於民國81年2月4日正式實施，依該法第23條第2項規定由公平交易委員會於民國81年2月28日訂定「多層次傳銷管理辦法」，用以管理、規範多層次傳銷事業。依該辦法第5條規定略以: 「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應備齊及據實載明下列事項，向中央主管機關報備。」

嗣經大法官會議94.07.29釋字第602號解釋略以：「中央主管機關行政院公平交易委員會依據授權，於81年2月28日訂定發布多層次傳銷管理辦法，其第5條規定，涉及人民退出多層次傳銷計畫或組織之權利義務事項，已非單純行政機關對事業行使公權力之管理辦法，顯然逾越上開公平交易法第23條2項授權之範圍，違背憲法第23條規定之法律保留原則，應不予適用。」

爰此，政府只好先刪除該辦法第5條之規定，且直到103年1月29日才制定公布「多層次傳銷管理法」，但仍繼續維持「報備制度」，以致仍然無法遏止層出不窮的「變質傳銷」或「假冒傳銷」事件。

自公平交易法於民國81年2月4日正式實施，公平交易委員會一直沿用多層次傳銷「報備制」迄今已近30年，社會情事已有重大變遷，該報備制實已不符整體國家社會之所需，而亟需加以修正。

然公平交易委員會仍秉持一貫的說法，於國110年4月14日立法院經濟委員會答詢時仍自稱尚無修法之必要(備註4)，但實際上「報備制」已造成消費者、傳銷產業、政府公權力、整體社會四個面向全盤皆輸的結果，而傳銷報備制的消極與缺失，實際已導致台灣社會成為偽傳銷的犯罪淵藪，亟有修法改正之必要。幸虧110年5月4日公平交易委員會召開研商「多層次傳銷管理法」修法議題會議時，已經轉向不再堅持報備制。

肆、我國現行管制性行業均採許可制

我國現行之管制性行業採許可制的商業大約有186種上下 (備註5) ，國內管制性行業都訂有「特別法」，多數採「準則許可制」，少數採「特別許可制」，主管機關再視行業特性搭配同業「業必歸會」的制度，以落實同業的「自治自律」。

目前多層次傳銷業即是採「強制報備制」，也是國內唯一的採報備制的管制性商業性行業；惟業者檢附複雜的資料報備後，主管機關卻又有頗嚴格的審查機制，往往需要再修正及補正資料，卻不肯為審查責任背書，僅回文「收悉」二字，連「同意備查」四字都不可得，以致業者譏稱之為「假報備真許可」，其實是個「非報備非許可」的畸形制度。

其主要原因是現行「多層次傳銷管理法」第6條雖訂有多層次傳銷需報備之7大項目，卻無授權主管機關執行實質細部審查機制的辦法，以致主管機關難以函覆「同意備查」，未來如果改採許可制，即可針對多層次傳銷事業經營許可之實收資本額、傳銷制度、傳銷商參加條件、商品內容等授權由主管機關訂定「多層次傳銷事業經營許可辦法」，據以執行實質細部審查，並發給經營執照。

伍、我部份傳銷同業對「許可制」的三點疑慮

針對我部份傳銷同業對「許可制」的三點疑慮(備註6)，個人嘗試加以分析解說並就教如下:

• 一、目前報備制下並未造成鉅大損害?

首先，目前報備制下的違法案件少，且未在違法實質內容上造成傳銷商或消費民眾鉅大權利損害，加以政府違法案件查處之數量少，並未超越行政機關或司法機關之處理能力等云。

惟經查多層次傳銷業已被汙名化30年，說採報備制沒有造成傳銷商或消費民眾鉅大權利損害，實離民意太遠。政府行政查處及司法判決的案件數量少，不代表違法案件真的很少，實際違法黑數可能很多，實際消費民眾權利損害應該也很大，只是政府查處不力罷了。如說採許可制者未能舉出任何證據或案例以實質支持其論述，實際上已經是在推翻行之有年之所有其他管制性行業實施許可制的功效了。論者推崇我國「不動產仲介經紀商業同業公會」的形象極佳，自治自律效果也極佳，該行業就是採許可制(備註6)。

• 二、採行許可制會增添成本鉅大負擔?

其次，有識者認為若產業全面採行許可措施只是為了主要管制僅占少數個案之變質傳銷損害風險，兩者顯有失衡，違反比例原則。更何況許可管制顯然不是達成保障目的的唯一方法，因為法律實務上並非不能設計出重點嚇阻變質多層次傳銷之規範，再加上全面許可對主管機關與產業界為因應許可制所造成之資源與時間成本鉅大負擔，改為許可制恐只是增添業者和行政機關負擔又不能達成目的之舉措。

殊不知，現行報備制的書面作業與未來許可制書面作業差異不大，並不會增添業者和行政機關任何負擔，且嚴格的事先審查許可制加上配套的刑事及行政處分即可事先預防嚇阻變質多層次傳銷的發生，也勿庸再針對變質多層次傳銷，另訂更嚴格的法律規範，做事後的追懲。何況，將來如果採行許可制，公平交易委員會可將許可事項的初審業務委託專業團體協助，創造業者與政府的雙贏。

• 三、採許可制與商業營業自由原則有所牴觸?

最後，有主張許可制者之論述似與商業營業自由原則有所牴觸，違反經濟營業自由與產業自治、自律。認為許可制試圖以影響或限縮人民基本權利之方式，只是用來增進行政機關管理的便利，已實質違反民主法治國家保障人權與貫徹法律保留原則之基本精神。

惟查許可制如果真是違反經濟營業自由與產業自治自律，那就如鄭運鵬立法委員於110年4月14日質詢時所述:乾脆回歸完全放任不管制的公司登記制即可。論者所舉當前自治自律產業典範「不動產仲介經紀商業同業公會」(備註7)，其實就是採「許可制」及「業必歸會」制度。實證經驗上已證明，唯有採嚴格的「許可制」的行業，再經由特別產業嚴格的「業必歸會」制度配套設計，才能做到各自産業的自治自律。

當前台湾已有186個以上的特定商業採「許可制」，至今司法院大法官並未認為「事前審查」的許可制，違反民主法治國家保障人權與貫徹法律保留原則，反而國家因為師採德國的同業「業必歸會」制度(備註8)，落實了同業「自治自律」精神，創造了整個國家產業經濟秩序舆安全。

陸、公平交易委員會執著於「報備制」的三個理由

公平會於110年4月14日立法院第10屆第3會期經濟委員會第7次全體委員會議的書面報告，堅持維持「報備制」理由如下:

• 一、為促進產業及經濟之發展，企業以自由經營為原則，僅於維護重要公共資 源、為防免國民生命、身體、財產危害等公共利益之考量下，依行業屬性有特殊監理之必要時，始採「許可」制度予以高密度行政管理，如：金融保險業、旅行業及航空業等。傳銷事業以銷售食品、美容保養品等為主，多層次傳銷係商品或服務行銷方式之一種，本質上多為「零售業」，似無高度監理之必要。
• 二、觀諸其他國家對於傳銷事業採事先（申請）許可者，其管制內涵包括資本額、傳銷商資格、經營商品（服務）範圍、獎金發放比例、商品價格之限制，並有以刑責處罰之例。林岱樺委員所提許可事項，與現行法所訂之報備事項相較，由原7款刪為5款，且除增加最低資本額限制外，似無其他加強監督管理之許可項目，是否完善，亦有待斟酌。
• 三、社會大眾對於整體傳銷業有負面觀感者，實多係無銷售商品(服務)之違法吸金行為，如其以傳銷方式假借銷售商品(服務)之名，行吸金之實者，即為本法第18條所禁止之變質多層次傳銷，已有刑事責任相繩，另亦有刑法詐欺、銀行法非法收受存款等規範，現行法令已足資規範，是否仍有將「報備制」改為「許可制」之必要，不無疑義。

針對上述公平交易委員會執著於「報備制」的三個理由，容個人嘗試加以反駁如下:

• 一、公平交易委員會以為，多層次傳銷係商品或服務行銷方式之一種，本質上 多「零售業」，似無高度監理之必要。殊不知，多層次傳銷行業之所以訂有「特別法」加以管理，係針對其多層次傳銷行為與制度加以管理，而不是針對其零售商品或服務行銷方式加以管理。該行業屬性確有特殊監理之必要，就應比照其他諸多「管制性行業」的管理方式，以「許可制」代替目前的「報備制」，以符業者的期待，並符合立法的體例。否則就如鄭運鵬立法委員所主張的，應該廢法，回歸普通法「公司法」的管理。

• 二、公平交易委員會以為，許可制其管制內涵包括:資本額、傳銷商資格、經營商品（服務）範圍、獎金發放比例、商品價格之限制，委員所提是否完善?殊不知，立法委員所提許可事項，是承繼原有報備事項加以許可，如需增加任何傳銷制度的許可事項，如獎金發放比例等，公平交易委員會可以提出更嚴格的對應版本，而不是擺爛反對修法。其實增加再多的許可項目並無助於監督管理，其關鍵係在增加監督管理的網絡與力道。

• 三、公平交易委員會以為，社會大眾對於整體傳銷業有負面觀感者，實多係無銷售商品(服務)之違法吸金行為，已另有刑罰相繩，現行法令已足資規範，是否仍有將「報備制」改為「許可制」之必要，不無疑義。殊不知，許可制係事前抑制的預防制度，嚴格的事先審查許可制加上配套的刑事及行政處分即可事先預防嚇阻變質及假冒多層次傳銷事件的發生，報備制係採事後追究之追懲制，雖現行其他法令雖已足資規範，但都已造成國家及國人難以彌補的嚴重損害。

柒、「許可制」和「業必歸會」兩個制度相輔相成

   綜上，「許可制」最主要是做程序的規範，業者必须

1.事先將許可资料送由「管制機關」審查合格後，

2.方能依公司法或商業登記法辦理經營多層次傳銷業務的「公司行號登記」

3.再向國稅局辦理營業登記，之後方能開始經營多層次傳銷業務。所以業者完全無法公司行號登記後即先行經營多層次傳銷業務，也不會發生邊補正邊營業的狀況。

   但是「報備制」是，業者

1.辦理「公司行號登記」

2.及取得國稅局「營業登記」後

3.才檢附報備资料向「管制機關」申請報備，業者可以於送出報備後即先行經營多層次傳銷業務，也會於被舉發經營多層次傳銷業務後，才邊補正報備资料邊營業。

   反對者如堅持採「報備制」，是犯了法制程序上的錯誤，現行主管機關規定業者於「報備」後，須等到取得管制機關「收悉」通知後方得營業，不但違法，也是相互矛盾的做法。因為每個業者如都需要取得管制機關「收悉」通知後方得營業，這已是「許可制」的精神，因為「報備制」的生效日是以報備日期為準，「許可制」的生效日才是以核准許可日期為準。

爰此，此有關傳銷業的修法，個人的建議是：必須將「許可制」和「業必歸會」兩個制度綁在一起，因為兩個制度皆與同業「自治自律」的落實高度相關。藉由「許可制」落實「業必歸會」，再藉由「業必歸會」落實同業的「自治自律」，這是管制性商業環環相扣的制度設計(備註9)。

捌、結語

   傳銷業者菁英代表們自107年12月起開始邀集專家及學者進行修法工程，目前「多層次傳銷管理法」修正草案業於109年5月16日草擬完成修正對照表，且業已經林岱樺立法委員指導完竣並於109年10月06日立法院第10屆第2會期送立法院經濟委員會審議中(備註10)，將於110年5月24日進入逐條審議，期盼本案可以盡快完成委員會審查，順利排入院會二讀議程，以還我傳銷業者公平正義，並得以永續與健全發展我傳銷事業。

   在此感謝各位長期關心傳銷業修法進度的先進朋友們，企盼不久的未來，在全國同業及相關機關、團體的努力下，我們可以完善傳銷業的法規環境，改善形象，振興起蔽，還給傳銷業合理的美好社會地位。

   最後，值此新冠肺炎(COVID-19)疫情持續侵襲全球之際，個人也在此祝禱我海內外傳銷同業平安勇渡難關，事業一帆風順，闔府身心健康。

備註:

• 備註1:公平交易委員會108年多層次傳銷事業經營發展狀況調查報告。
• 備註2:陳榮隆教授，多層次傳銷的今昔與未來-談多層次傳銷的機會與未

     來，公平交易委員會電子報第149期。

• 備註3:110 年 01 月 27 日修正集會遊行法第8條規定:

室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限：

      一、依法令規定舉行者。
      二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。
      三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。
      室內集會無須申請許可。但使用擴音器或其他視聽器材足以形成室外集
      會者，以室外集會論。

• 備註4:公平交易委員會民國110年4月14日立法院第10屆第3會期經濟委員會書面報告。
• 備註5:經濟部公司與商業登記前應經許可業務及項目總表查詢服務平台。
• 備註6:范運璿總監。多層次傳銷事業報備制修法芻議─從行政法學理看報備制修正方向與產業自律，109年11月19日第25屆直銷學術研討會。
• 備註7:不動產經紀業管理條例

   ::1.第5條規定:

經營經紀業者，應向主管機關申請許可後，依法辦理公司或商業登記；

      其經營國外不動產仲介或代銷業務者，應以公司型態組織依法辦理登記
      為限。
      前項申請許可之事項及其應備文件，由中央主管機關定之。
      經紀業分設營業處所，應向直轄市或縣 (市) 政府申請備查。

    ::2.第7條規定:
    經紀業經主管機關之許可，辦妥公司登記或商業登記，並加入登記所在

地之同業公會後方得營業，並應於六個月內開始營業；逾期未開始營業

    者，由主管機關廢止其許可。但有正當理由者，得申請展延一次，其期
    限以三個月為限。
    前項經紀業得視業務性質並經主管機關核准後，分別組織仲介經紀業或
    代銷經紀業同業公會或其全國聯合會。
    第一項經紀業於辦妥公司登記或商業登記後，應依中央主管機關規定繳

存營業保證金。經紀業應繳存之營業保證金，超過一定金額者，得就

    超過部分以金融機構提供保證函擔保之。
    前項應繳之營業保證金及繳存或提供擔保之辦法，由中央主管機關定
    之。
    經紀業除依第三項規定繳存營業保證金外，並得向第二項全國聯合會
    申請增加金額繳存或以金融機構提供保證函擔保之。
    第二項全國聯合會應訂立經紀業倫理規範，提經會員代表大會通過
    後，報請中央主管機關備查。

• 備註8:法治賦、董保城教授著，憲法要義，第238頁以下、林明鏘教授著，

同業公會與經濟自律－評大法官及行政法院相關解釋與判決，臺北大學 法學論叢第71期第3頁以下。

• 備註9:行政院各目的事業主管機關配合執行「業必歸會」政策制定之相關特

      別法規如下:

一、專門職業及技術人員團體

01.律師法 02.醫師法 03.建築師法 04.護理師法 05.社工師法 06.地政士法 07.技師法 08.會計師法 09.獸醫師法 10.專利師法 11.不動產估價師法 12.藥師法 13.記帳士法 14.社會工作師法……

  等31個特別法的公會章或執業章

二、工程業團體

       01.電業法第59條  
       02.電器承裝業管理規則第2～3條
       03.用電設備檢驗維護業管理規則第10條  
       04.自來水93條   
       05.自來水管承裝商管理辦法第20條
       06.公用天然氣導管承裝業管理辦法第7條(天然氣事業法第20條第3
          項)
       07.氣體燃料導管承裝業管理辦法第8條(已廢止)
       08.燃氣熱水器及其配管承裝業管理辦法第8條(消防法第15之1條第
          2項)
       09.電信法第43條  
       10.電信工程業管理規則第3條
       11.營造業法第4條及公會章45條~49條
       12.鑿井業管理規則第10條 (已廢止)

三、金融相關商業團體

       13.銀行法第51-1條
       14.信用卡業務機構管理辦法第31條及37條~38條
       15.票劵金融管理法公會章第54條~57條
       16.保險法第公會章165之1條～165之7條
       17.保險商業同業公會管理規則
       18.信託業法公會章第45條~47條
       19.信託商業同業公會管理規則

四、其他商業團體

       20.殯葬管理條例第42條
       21.殯葬服務業申請經營許可辦法第8條
       22.汽車運輸業管理規則第8條(公路法79條)

• 備註10: 109.10.06立法院第10屆第2會期第3次會議議案關係文書委員提案第

       25069號