傳銷事業落實「業必歸會」符合憲法規定之法律保留原則

文/蔡本源整理

前言

有關業者請釋司法院「業必歸會」是否合憲乙案，經司法院函詢行政院，針對「業必歸會」是否曾為行政院政策一節，案經行政院洽詢該院各相關部會意見並加以彙整後，由行政院秘書長106.12.19院臺法第1060042027號函復司法院秘書長，茲將該函復內容介紹並補充如下述。

經查主管專門職業及技術人員（以下簡稱專技人員）及部分行業之管理法業已有明定「業必歸會」制度，惟有部分法律因立法年代久遠，已無立法理由及政策資料可資提供，另部分法律則係為落實專技人員或各行業之「業必歸會」制度，爰比照既有的立法體例增訂相關規範，俾賦予法源依據。

上開部分行業於「商業團體法」及「工業團體法」普通法之外，更以特別之管理法條明定「業必歸會」的有:銀行法第51-1條、票劵金融管理法第54條~57條、保險法第165之1條～165之7條、信託業法第45條~47條、電業法第59條、自來水93條、天然氣事業法第20條第3項、消防法第15之1條第2項、電信法第43條、營造業法第4條及45條~49條、殯葬管理條例第42條、公路法79條…等。

專技人員強制加入公會

針對專技人員強制加入公會一節，查憲法第14條、第15條及第23條規定，人民有集會及結社之自由；人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；以上列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

復查司法院釋字第724號解釋理由書略以： 「憲法第十四條結社自由規定，不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受不法之限制。另職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇。…對人民之上開自由權利加以限制，須以法律定之或經立法機關明確授權行政機關以命令訂定，始無違於憲法第二十三條之法律保留原則」。

依上開憲法規定及解釋理由書意旨，人民之結社自由及工作權尚非不得予以限制，惟須符合憲法第23條所定比例原則及法律保留原則。

專技人員「業必歸會」之目的

依憲法第86條規定，專技人員職業資格，應經考試院依法考選銓定之。另依「專門職業及技術人員考試法」第2條第1項規定，該法所稱專技人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，且其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利有密切關係，並依法律應經考試及格領有證書之人員。依上開規定，專技人員所從事業務，係與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利密切相關，故對於該等人員之管理，均要求須經專技人員高等考試及格，始取得執業資格。

此外，依各該專技人員管理法，亦均要求從業人員須加入公會始得執業（即「業必歸會」制度），其目的係為透過公會組織發揮自治自律功能，強化該等人員職業道德、專業倫理及服務品質，以確保各該專業獨立完善，進而發揮妥善照顧人民生命、身心健康、財產等權利，以及增進公共利益等作用。

專技人員「業必歸會」制度無違憲法之法律保留原則

按「業必歸會」制度係對專技人員職業選擇自由之主觀條件限制（因屬該等人員執業所須具備之資格，各該人員加入公會即可滿足此等要件），並影響渠等消極結社自由（不參加公會之自由）。

惟依德國聯邦憲法法院及通說見解，咸認國家基於公共利益之理由，經由行政手段強制某特定人加入特定團體，其限制為輕微且不違反比例原則時，尚無違憲之疑慮（法治斌、董保城著，《憲法新論》，第257頁；林明鏘著，〈同業公會與經濟自律－評大法官及行政法院相關解釋與判決〉，《臺北大學法學論叢》，第71期，第51頁）。

茲以「業必歸會」制度係為貫徹各專技人員管理法之立法目的，以及各該管理法賦予渠等人員之使命，符合重要公共利益，且該制度係達成此等公益目的影響最輕微之手段，其所欲達成之公益目的亦大於對專技人員工作權及結社自由之影響，故符合憲法第23條之比例原則。此外，「業必歸會」制度係於各專技人員管理法明定（如「非加入公會，不得執業」或「執業，應加入公會」之規定），亦無違憲法第23條之法律保留原則。

各行業強制加入公會之目的

又針對行業強制加入公會一節，查「商業團體法」第12條第1項規定，同一區域內，依「公司法」或「商業登記法」取得登記證照之公營或民營商業之公司、行號，均應於開業後1個月內，加入該地區商業同業公會為會員；其兼營2業以上商業者，除其他法律另有規定外，至少應選擇1業加入該業商業同業公會為會員。

復查「工業團體法」第13條第1項規定，同一區域內，經依法取得工廠登記證照之公營或民營工廠，除國防軍事工廠外，均應於開業後1個月內，加入工業同業公會為會員；其兼營2種以上工業者，應分別加入各該業工業同業公會為會員。

此外，「商業團體法」第63條及「工業團體法」第59條，則分別定有不依法加入為會員之罰則，此即公司、行號及工廠之「業必歸會」制度。該制度之目的，係為構築工商業團體組織體系網絡，整合業者意見供政府決策參考，且執行政府委託（交付）任務，扮演政府與業者之溝通橋樑，並依法令規範就其產業發展進行自我管理，以建立同業經濟秩序，凝聚業者力量，提升產業競爭力，維繫我國經濟發展命脈。

各行業「業必歸會」制度無違憲法之法律保留原則

按「商業團體法」及「工業團體法」屬普通法位階，考量各產業屬性有別，現行輔導工商業團體之法制，已逐步放寬「業必歸會」規定（如鬆綁「商業團體法」第12條第1項，放寬兼具經營2種以上業務範圍之商業者，除其他法律另有規定者外，至少應選擇其兼具經營業務之1業加入該業為會員），並逐步回歸由各目的事業主管機關於各該管法律規範，以因應各產業發展趨勢及需求。上開「業必歸會」規定係於「商業團體法」、「工業團體法」等相關法律明定，故符合憲法第23條之法律保留原則。

另該等規定係為集合同業力量，協調同業關係，達成增進共同利益及促進經濟發展等立法目的，並落實維護人民權益及增進公共福祉等目標，故具重要公共利益，其雖明定符合會員資格者應強制入會，惟限制規定已考量產業屬性予以放寬，且對於強制入會成員之工作權及結社自由限制尚屬輕微，其所欲達成之公益目的亦大於對上開自由權利之影響，故與憲法第23條之比例原則無違。

修法落實執行多層次傳銷業者「業必歸會」

綜上，「業必歸會」制度強制專技人員及工商業團體等非加入公會不得執業或營業，雖限制相關人員及行業之工作權及結社自由，惟係為藉由公會組織發揮自治自律功能，確保相關人員及行業之獨立與完善，進而提升專業技能及服務品質，達成增進公共利益與公共福祉等目的，且該制度係由相關法律予以明定，並就相關人員及行業之自由權利予以最小限度之必要性限制，故應符合憲法第23條所定比例原則及法律保留原則之要求。鑑於該制度係為達成維護人民權益與增進公共利益等目的，故有其規範必要性。

觀之傳銷事業，政府為健全多層次傳銷之交易秩序，保護傳銷商權益，特制定有多層次傳銷管理法。為促使多層次傳銷同業公會協助政府加強多層次傳銷事業之管理、監督與輔導，並建構完整之多層次傳銷管理法制，爰建議多層次傳銷業宜比照其他票卷、金融、保險等諸多許可制行業，修正多層次傳銷管理法，規定同業業者必須加入該業同業公會為會員，始得營業。

同時，由於多層次傳銷事業管理目前係採用「原則同意，例外禁止」、事後再追究追懲之「報備制」，應速改採用事前抑制的預防「許可制」，以提升該業管理的密度，並預防已經一再發生不肖業者危害商業及金融秩序。