論公平交易委員會不宜擔任多層次傳銷事業的主管機關

蔡本源 111.11.18

一、多層次傳銷事業不平之鳴的緣起

有鑑於現行多層次傳銷管理法係規範多層次傳銷行為之特別法，但對於性質特殊的多層次傳銷事業的管理卻是採用「事後追懲」低密度行政管理的「報備制」，以致自103年立法實施以來，管理績效不彰，傳銷業發展不進反退，不肖業者仍不斷發生弊案，設立8年的保護機構幾乎完全沒有功效，導致社會大眾對於整體傳銷業仍存在極大的負面觀感。

多層次傳銷事業及其行為之管理，主要係沿用公平交易法及其授權訂定之多層次傳銷管理辦法相關規定。而公平交易法屬競爭法性質，主要在規範限制競爭與不公平競爭行為，與多層次傳銷行為之管制性質有別，對於違法行為之裁處標準與衡量條件亦有不同，將多層次傳銷之管理併同置於公平交易法中予以規範，雖有其權宜之立法背景，然亦突顯我國多層次傳銷之管理法制未臻成熟。

爰此，傳銷業者菁英代表們自107年12月起開始邀集專家及學者進行修法工程，並於109年10月06日送請立法院審議，無奈2年多來主管機關公平交易委員會一直以傳銷業者內部沒有共識及全體委員不同意修法為藉口，雖歷經諸多立法委員的強力質詢，公平交易委員會仍持反對修法的態度，態度極其傲慢，完全沒有業務主管機關的樣子。

二、多層次傳銷事業主管機關之變革

我國多層次傳銷業務原隸屬經濟部主管，後因立法院於民國80年02月04日三讀通過經濟部草擬了11年的公平交易法，行政院遂於民國81年01月27日成立「行政院公平交易委員會」，由於當時「變質多層次傳銷」詐欺案件仍一直層出不窮，經濟部遂順手將多層次傳銷業務連同公平交易法的業務一併移轉給公平交易委員會主管。

公平交易委員會為管理多層次傳銷業務，於民國81年02月28日發布「多層次傳銷管理辦法」，以為管理之依據。嗣因時空變遷，司法院大法官解釋「多層次傳銷管理辦法」應有法律明確之授權方符憲政，公平交易委員會爰於民國91年10月15日修正公平交易法，增列「多層次傳銷管理辦法」授權條款，使符法律保留原則。 後因配合行政院組織改造，立法院於100年10月28日三讀修正通過公平交易法，將公平交易委員會於101年02月06日改制為「獨立機關」，惟多層次傳銷業務並未歸還給經濟部主管。民國 103年1月29日公平交易委員會公告發布立法院三讀通過的「多層次傳銷管理法」，同時廢止「多層次傳銷管理辦法」。

三、多層次傳銷事業的業務屬性

多層次傳銷是一種特殊的銷售手法，傳銷產業係屬一種性質特殊的多層次商品買賣業，由於30年來主管機關實施有權無責、低密度管理的「強制報備制」，以致屢因不肖業者投機違法而造成社會亂象，傳銷業被長久嚴重污名化，至今未止。據統計，近年來平均每月至少仍發生1.5件直銷詐騙事件，足見30年來公平交易委員會一直無法妥善管理我國的多層次傳銷產業。

為了健全並增進我國每年約1千多億元營業額直銷產業的發展及保障300多家傳銷事業、300多萬直銷商聲譽與廣大消費民眾財產安全的共識，傳銷業者近年來屢屢建議主管機關應速順應廣大民意，將低密度管理及消極被動的「強制報備制」，修正為高密度管理及積極預防性的「準則許可制」，惟主管機關3年多來卻以傳銷業者內部沒有共識為藉口(其實已經有共識)，雖歷經諸多立法委員的強力質詢，仍一直不為所動，以致我國直銷產業的成長非常緩慢。

四、公平交易委員會的機關屬性

目前我國行政院的的「獨立機關」計有3個: 1.國家通訊傳播委員會(NCC)。2.公平交易委員會。3.中央選舉委員會(行政院組織法§ 9)。現行多層次傳銷業務主管機關公平交易委員會是行政院的「獨立機關」之一，其機關屬性如下： (一)獨立機關定義:指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關(中央行政機關組織基準法§3)。 (二)獨立機關特徵:1.獨立行使職權。2.自主運作，不受其他機關指揮監督。因此除法律規定外，獨立機關也不受上級機關監督。 (三)獨立機關的建制目的:由於該類事務具有高度的專業性及中立性，以致於需要從行政機關中分離出來(排除機關受到來自行政一體的干預和責任政治的影響)，確保在該管事務上的公正性與專業判斷。

綜上，「公平交易委員會」實不宜担任多層次傳銷業務的主管機關，蓋因該會的組織功能重在防弊，較不知如何為業者興利。又委員會制的行政仲裁機關，兼担任業者的主管機關，亦難以維持主管業務的客觀性及公正性。並且，機關組織成員所具備的專業功能均與直銷產業的發展無關，要難了解產業的困難與需求。

爰此，多層次傳銷業者的主管機關宜速由公平交易委員會移轉至經濟部(商業局)，俾有利該事業之發展。更何況，多層次傳銷業者如有違反公平交易情事，公平交易委員會仍得依公平交易法予以處分。

五、行政院應速修法移轉主管機關

經查公平交易委員會曾考察及調查美國、英國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、日本、中國等各國「直銷業主管機關」的任務，吾人發現其所考察之各該國家主管的任務，其實都是公平交易及消費者保護的任務，均不含直銷業務。且經直銷智庫協會調查發現，大多數國家「直銷業」的主管機關，幾乎都是「經濟貿易業務」主管機關在主管，無涉公平交易主管機關。

次查公平交易委員會歷年查處違法傳銷業者之行政處分案件，每月大約平均只有2件(含有報備及未報備者)。並且，其每年向已報備之傳銷業者強徵1千多萬元的紛爭調處年費，8年來大約每年平均只有3件調處成立。其每年向已報備之傳銷業者強徵2千多萬元的保護基金，8年來分毫都沒有使用過，只好連同每年年費的大筆剩餘款，悉數將之轉入地方法院的設立基金。由此可知，公平交易委員會的確是個非常不稱職又不適任的主管機關。

本案幸經林岱樺立法委員於111年10月11日在立法院再次強力質詢蘇貞昌院長:為積極促進我國直銷產業之發展，行政院應參照其他絕大多數國家之立法例，將「多層次傳銷管理法」之主管機關由公平交易委員會移轉至經濟部主管。嗣經蘇貞昌院長交由行政院龔明鑫政務委員協調經濟部及公平交易委員會辦理中，遽聞行政院秘書處也已建議立法院配合行政作業，擇期召開公聽會，廣徵民意。吾人均日日殷殷期盼行政院可以早日將多層次傳銷業務移轉業務給經濟部，還我多層次傳銷業一個健康又安全的經營環境。