"多層次傳銷管理法報備轉許可修法芻議" 修訂間的差異

於 2020年12月19日 (六) 19:53 的修訂

文 / 蔡本源

前言

   有鑑於我國管制性商業的「許可制」和「業必歸會」兩個制度皆與同業「自治自律」的落实及整府的「管制與輔導」高度相關，個人特藉此機會加以闡明，並就教於我同業先進們。同時針對公平交易委員會於109年10月16日以公競字第1091460953號函復林岱樺立法委員口頭質詢，主張傳保會不宜將「保護基金」轉為「保證金」之看法提出個人淺見加以反駁。

壹、傳銷事業為何需要由「報備制」改為「許可制」

• 一、我國現行採許可制的行業大約有186種上下 (詳如經濟部公司與商業登記前應經許可業務及項目總表查詢服務平台) ，國內管制性行業大都採「準則許可制」，少數採「特別許可制」，再搭配「業必歸會」制度，以落實同業的「自治自律」，已創造了整個國家產業經濟秩序舆安全。
• 二、目前多層次傳銷業即是採「強制報備制」，也是國內唯一的採報備制的管制性行業；惟業者檢附複雜的資料報備後主管機關卻又有頗嚴格的審查機制，往往需要再修正及補正資料，以致業者譏稱之為「假報備真許可」，其實是個「非報備非許可」的怪制度。
• 三、現行報備制的書面作業與未來許可制書面作業差異不大，而且減少了其他報備事項，並不會增添業者和行政機關任何負擔，且嚴格的前端事先審查許可制加上既有的配套刑事或行政處分，即可事先預防嚇阻變質多層次傳銷的發生，也勿庸再針對變質多層次傳銷，增訂更嚴格的刑事規範，做事後的追懲。
• 四、有部分法界人士為了維持報備制，用便宜行事的方式修正了「多層次傳銷管理法」的第7條，象徵性地減少了報備「傳銷制度」的2項資料，並稱之為「改良式報備制」，似已犯了法制作業的錯誤，因為要減少「傳銷制度」的報備資料，只需修正「多層次傳銷管理法施行細則」的第3條「傳銷制度」的定義即可，甚至以行政命令解釋函即可處理。
• 五、「許可制」最主要是做程序的規範，業者必须

1.事先將許可资料送由「管制機關」審查合格後，

2.方能依公司法或商業登記法辦理「公司行號登記」

3.再向國稅局辦理營業登記，之後方能開始營業。

   所以業者完全無法公司行號登記後即先行營業，也不會發生邊補正邊營業的狀況。

但是「報備制」是，業者

1.辦理「公司行號登記」

2.及取得國稅局「營業登記」後

3.才檢附報備资料向「管制機關」申請報備，

   所以業者很容易先行營業，也會於被舉發後才邊補正報備资料邊營業。

貳、傳銷事業有必要規定優先加入傳銷公會方得營業

• 一、我國法律明定的工商業「業必歸會」政策，一如德國及其他大陸法系的國家政策，係為建構工商業團體組織體系，整合業者意見供政府決策參考，執行政府委託（交付）任務，扮演政府與業者溝通橋梁，並依法令規範就其產業發展進行自我管理，以建立同業經濟秩序，凝聚業者力量，提升產業競爭力，維繫我國經濟發展命脈，依司法院院大法官會議釋字第724號解釋，一般咸認「業必歸會」政策符合憲法第23條之法律保留及比例原則。加以有關「業必歸會」政策前經司法院函詢行政院是否合憲乙案，案經行政院函詢各相關部會意見後，已於106.12.19以院臺法第1060042027號函復司法院秘書長，並無違反憲法之法律保留原則在案。
• 二、立法院2015年2月4日修正通過的商業團體法第12條第1項規定:「其兼營二業以上商業者，除其他法律另有規定外，至少應選擇一業加入該業商業同業公會為會員。」只是在指「一般商業」的「業必歸會」規定，因為一般商業如果是多角營業，買賣多元產品，依法只要選擇加入一個主要產品的商業同業公會即可，以免業者因為要參加過多的公會，負擔過重的年費，出席過多的會議。但是傳銷事業」不是「一般行業」，而是個「管制性的行業」，因為該業除了「公司法」的規範外，公平交易委員會另定有特別法「多層次傳銷管理法」加以規範，依照該法對於傳銷事業的定義與管理，目前傳銷事業是屬於強制性的「事後報備制」的「特別行業」。爰此，傳銷事業目的事業主管機關自然可以比照其他諸多「許可行業」的商業，如金融、保險、證券、電信、水電、運輸、⋯⋯等行業，於「多層次傳銷管理法」增加公會條款，訂定較嚴格的「業必歸會」入會規定，規定多層次傳銷業者必須加入該業商業同業公會為會員始得營業，即可符合內政部主管之商業團體法第12條第1項「除其他法律另有規定外」的規定。
• 三、由於我多層次傳銷事業與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利高度密切相關，政府實應盡速修正「多層次傳銷管理法」，規定性質特殊的多層次傳銷事業應該優先加入「特定團體」傳銷商業同業公會後方得營業，俾集合同業力量，協調同業關係，達成增進共同利益及促進經濟發展等立法目的，並落實維護人民權益及增進公共福祉等目標。
• 四、爰此，為強化我傳銷同業公會發揮自治自律的精神，以協助政府加強多層次傳銷事業管理、監督與輔導的功能，必須將「業必歸會」和「許可制」兩個制度綁在一起，因為兩個制度皆與同業「自治自律」的落實高度相關。藉由「許可制」落實「業必歸會」，再藉由「業必歸會」落實同業的「自治自律」。同時，所有傳銷事業必須限有公司行號登記者方可營業，排除所有的其他非營利組織、團体、辦事處或個人成為傳銷事業。因為不將之排除，就無法落實商業團體法的業必歸會政策，這是管制性商業環環相扣的制度設計。

參、將似有違憲的「保護基金」轉為合法的「保證金」

• 一、94.04.08大法官會議釋字第593 號解釋認為：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成必須具有合理之關聯性，方符合憲法所規定之平等原則與比例原則。」
• 二、保護基金的來源不合法律規定：現行「多層次傳銷管理法」第38條第2項規定，多層次傳銷主管機關得對全體完成報備之多層次傳銷事業與傳銷商收取保護基金及年費，作為處理極少數(約2%)有爭議的多層次傳銷事業與傳銷商之用，且收取的金額完全授權主管機關訂定，似已違背公課之「公平原則、比例原則以及使用者付費原則」。又由於有發生爭議的多層次傳銷事業與傳銷商案件極少，傳保會將每年大筆超收結餘的保護基金及年費轉為基金會的「設立基金」（詳如傳保會107年報告），業已嚴重侵害整體傳銷業者的財產權，爰建議比照保險業改為僅能向傳銷業者收取保證金或爭議處理服務費。
• 三、又主管機關公平交易委員會以授權辦法「多層次傳銷保護機構設立及管理辦法」第2條規定，保護機構之董事及監察人，悉均由主管機關選（派）之，將傳保會定位為「官方財團法人」。但是該傳保機構設立基金卻完全是來自民間傳銷業者，政府完全沒有編列任何預算捐助，其組織性質似應為一「民間財團法人」。又因為「傳保機構管理辦法」只是「多層次傳銷管理法」的授權「法規命令」，命令牴觸法律「财團法人法」無效，「傳保機構管理辦法」當然不會是「财團法人法」的特别法。該「多層次傳銷保護機構設立及管理辦法」第9 條及第14條規定，似已牴觸108年2月1日起公告實施的「財團法人法」第2條之規定，該傳保機構既逃避立法院及政府審計監督，且嚴重侵害人民的財產權，似宜盡快改正，改由公平交易委員會比照其他部會作法，自行編列預算捐助設立基金。